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挖掘PPP潛能以緩解經(jīng)濟(jì)下行壓力

    穩(wěn)增長(zhǎng)需要PPP發(fā)揮應(yīng)有作用

　　今年上半年，我國(guó)經(jīng)濟(jì)增速延續(xù)放緩態(tài)勢(shì)，增長(zhǎng)7.0%，較上年下降0.4個(gè)百分點(diǎn)。在分行業(yè)指標(biāo)中，一二季度第二產(chǎn)業(yè)增加值增速為6.4%和6.1%(其中工業(yè)增加值增長(zhǎng)6.1%和6.0%)，分別比去年同期下降0.9和1.4個(gè)百分點(diǎn);而第三產(chǎn)業(yè)增速則為7.9%和8.4%，分別比去年同期增長(zhǎng)0.1和0.5個(gè)百分點(diǎn)。第二產(chǎn)業(yè)與第三產(chǎn)業(yè)增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)的變化，反映了我國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)行深刻而快速調(diào)整的客觀事實(shí)。但另一方面，如果深入分析第三產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)性變化，可以發(fā)現(xiàn)，第三產(chǎn)業(yè)的快速增長(zhǎng)有很大一部分又是由金融業(yè)的快速增長(zhǎng)導(dǎo)致的。今年一二季度，金融業(yè)增加值分別增長(zhǎng)15.9%和17.4%，增速比去年提高6.4和8個(gè)百分點(diǎn)。與此同時(shí)，其他大類(lèi)服務(wù)業(yè)增加值的增速則較去年出現(xiàn)明顯下降，并且其增速明顯低于整體經(jīng)濟(jì)增速。

　　上述數(shù)據(jù)充分表明，今年上半年7%的經(jīng)濟(jì)增速在很大程度上是由紅火的股市托起來(lái)的。而不久前我國(guó)A股市場(chǎng)出現(xiàn)的劇烈波動(dòng)，在消滅十多萬(wàn)億元股票市值的同時(shí)，在一定程度上也扭轉(zhuǎn)了社會(huì)預(yù)期。金融業(yè)增加值高速增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)已難以維持。

　　從支出角度看，在短期內(nèi)決定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的最主要因素是投資。今年上半年，我國(guó)共完成固定資產(chǎn)投資23.7萬(wàn)億元，較去年同期增長(zhǎng)11.4%，增速較去年同期下降5.9個(gè)百分點(diǎn)。以固定資本形成占GDP的比重44%估算?穴2014年數(shù)據(jù)?雪，僅此一項(xiàng)，就拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增速較去年同期下降2.2個(gè)百分點(diǎn)(剔除物價(jià)變動(dòng)因素之后)。因此，雖然近期內(nèi)我國(guó)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行出現(xiàn)了一些探底回穩(wěn)的態(tài)勢(shì)，但經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定運(yùn)行的基礎(chǔ)并不牢固，經(jīng)濟(jì)下行的壓力仍然很大。

　　中央政治局會(huì)議清醒地認(rèn)識(shí)到了這一點(diǎn)，并強(qiáng)調(diào)指出：當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行壓力依然較大，一些企業(yè)經(jīng)營(yíng)困難，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)不足和舊動(dòng)力減弱的結(jié)構(gòu)性矛盾依然突出。而“高度重視應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)下行壓力，高度重視防范和化解系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)”正是基于上述認(rèn)識(shí)而做出的重要判斷和決策。

　　作為國(guó)家投資的重要組成部分，保持基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)投資增長(zhǎng)對(duì)于推動(dòng)投資增長(zhǎng)具有重要意義。當(dāng)前，要化解經(jīng)濟(jì)下行壓力，需要PPP發(fā)展更加給力，需要基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)投資做出更大的貢獻(xiàn)。

　　當(dāng)前PPP發(fā)展為何“不給力”

　　國(guó)務(wù)院去年發(fā)布了《關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見(jiàn)》，國(guó)辦轉(zhuǎn)發(fā)了財(cái)政部、國(guó)家發(fā)改委、人民銀行等部門(mén)《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見(jiàn)》，財(cái)政部、國(guó)家發(fā)改委等部門(mén)也出臺(tái)了一系列部門(mén)性指導(dǎo)文件，就推廣運(yùn)用PPP模式作出部署。財(cái)政部還成立了PPP中心，專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)PPP模式的推廣工作。各級(jí)地方政府也做了大量工作，具體如：設(shè)立PPP領(lǐng)導(dǎo)小組，協(xié)調(diào)PPP發(fā)展事宜;根據(jù)地方實(shí)際情況，編制推動(dòng)PPP工作實(shí)施細(xì)則;建立項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)，積極開(kāi)展項(xiàng)目推介;舉辦PPP培訓(xùn)班，提高政府工作人員的業(yè)務(wù)素質(zhì);河南、福建、江蘇等省份還設(shè)立了PPP發(fā)展基金，對(duì)PPP項(xiàng)目提供補(bǔ)貼和獎(jiǎng)勵(lì)。

　　即便如此，目前PPP的進(jìn)展仍有許多不盡如人意的地方。突出表現(xiàn)就是簽約率低，項(xiàng)目落地難。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，在國(guó)家發(fā)改委公布的首批PPP項(xiàng)目中，項(xiàng)目簽約率不足10%，開(kāi)工項(xiàng)目的數(shù)量就更少了。在實(shí)際操作過(guò)程中，還出現(xiàn)了一系列不平衡現(xiàn)象。具體如：政府熱、企業(yè)冷，中央政府熱、基層政府冷，政府首腦熱、業(yè)務(wù)干部冷，輿論宣傳熱、實(shí)際操作冷，國(guó)有企業(yè)熱、民營(yíng)企業(yè)冷等現(xiàn)象。出現(xiàn)上述局面，原因是多方面的：

　　從思維方式上看。在許多人看來(lái)，過(guò)去30多年來(lái)我國(guó)持續(xù)高速增長(zhǎng)的一條重要經(jīng)驗(yàn)，就是“強(qiáng)政府、弱法治”;而PPP模式是以完善的法治、平等的契約精神為前提的。在對(duì)待法治問(wèn)題的態(tài)度上，它們分別處在兩個(gè)極端上。由一個(gè)極端快速跳躍到另外一個(gè)極端，很困難，需要有過(guò)渡期，也會(huì)有轉(zhuǎn)型陣痛。對(duì)此，全社會(huì)準(zhǔn)備嚴(yán)重不足。于是我們看到如下現(xiàn)象：雖然各級(jí)地方政府都高調(diào)支持發(fā)展PPP，但其思維方式、運(yùn)行機(jī)制和操作方式基本沒(méi)有變化。兩者之間的差距和鴻溝并沒(méi)有明顯縮小。

　　從制度層面上看。PPP的發(fā)展改變了由政府機(jī)構(gòu)(或國(guó)有企業(yè))獨(dú)家建設(shè)、運(yùn)營(yíng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)的局面。私人資本的介入，要求政府減少對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)的微觀干預(yù)，把公用事業(yè)的管理和運(yùn)營(yíng)(特別是政府和企業(yè)的分配關(guān)系)納入法制化、規(guī)范化、透明化的軌道;與此同時(shí)，需要政府切實(shí)加強(qiáng)對(duì)具有自然壟斷性質(zhì)的基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)行的監(jiān)管，以防范投資者利用市場(chǎng)力量侵害消費(fèi)者合法權(quán)益。為此，需要完成一系列的制度和能力重建。而這一過(guò)程才剛剛起步，遠(yuǎn)未完成。

　　從產(chǎn)業(yè)發(fā)展態(tài)勢(shì)看。我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域和其他傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)一樣存在嚴(yán)重的“產(chǎn)能過(guò)剩”問(wèn)題。前些年，為了加快地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，各地政府已經(jīng)絞盡腦汁，(通過(guò)合規(guī)乃至不合規(guī)的手段)把能上的項(xiàng)目都已經(jīng)上馬了。“項(xiàng)目潛力已經(jīng)挖掘完了”。剩下的項(xiàng)目，(以目前標(biāo)準(zhǔn)衡量)大多是現(xiàn)金流不穩(wěn)定、投資風(fēng)險(xiǎn)大、潛在收益低的項(xiàng)目。這樣的項(xiàng)目很難激起民間資本的興趣。還有一些項(xiàng)目，如養(yǎng)老服務(wù)等，目前尚未發(fā)現(xiàn)可持續(xù)的商業(yè)盈利模式，民間資本對(duì)此保持觀望態(tài)度也在情理之中。

　　從操作層面看。目前尚有許多障礙需要破除。具體如，部門(mén)法規(guī)相互沖突掣肘，導(dǎo)致實(shí)際操作人員倍感困惑;項(xiàng)目準(zhǔn)備不充分，社會(huì)資本需要投入大量人力物力財(cái)力才能開(kāi)展后續(xù)的實(shí)質(zhì)性談判;在項(xiàng)目土地供應(yīng)、低成本資金提供、相關(guān)稅收優(yōu)惠待遇等方面，都有許多問(wèn)題尚未解決。除此之外，還有一個(gè)需要考慮的現(xiàn)實(shí)因素，那就是基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)具有投資規(guī)模大、資金回收期長(zhǎng)、管理難度高等特點(diǎn)，較高的進(jìn)入門(mén)檻也把許多民營(yíng)資本攔在了PPP項(xiàng)目之外。

　　因此，當(dāng)前PPP發(fā)展所面臨的種種矛盾和問(wèn)題，是長(zhǎng)期性矛盾(思想、觀念變革)、中期性矛盾(制度建設(shè)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展周期)和短期性矛盾(操作層面問(wèn)題)相互交織的產(chǎn)物。我們的政府投資體制已開(kāi)始向PPP模式轉(zhuǎn)型，但要達(dá)到改革的彼岸，還有很長(zhǎng)的路要走，還有大量的工作要做。PPP模式和傳統(tǒng)的政府性投資存在本質(zhì)區(qū)別。它是基于成本收益權(quán)衡、講求運(yùn)行效益的投資;它是由社會(huì)資本主導(dǎo)、強(qiáng)調(diào)投資者獨(dú)立權(quán)益的投資;它是基于平等協(xié)商、體現(xiàn)政企合作精神的投資。PPP項(xiàng)目的商業(yè)屬性，決定了它不可能去支撐那些華而不實(shí)的形象工程，因此，期待其像“4萬(wàn)億”投資計(jì)劃那樣“一哄而起”、不計(jì)成本，是不現(xiàn)實(shí)的;不僅如此，在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的下行階段，由于社會(huì)預(yù)期趨于悲觀，民間投資意向下降，期望PPP擔(dān)當(dāng)起穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重任也是不現(xiàn)實(shí)的。但這決不意味著在現(xiàn)階段我們只能消極等待、無(wú)所作為。多重矛盾相互交織的局面，決定了我們可以多措并舉，通過(guò)標(biāo)本兼治來(lái)充分發(fā)掘PPP的發(fā)展?jié)摿Γ瑸榉€(wěn)定投資增長(zhǎng)、化解經(jīng)濟(jì)下滑壓力做出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。

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